Antonio Quaglino nasce a Torino il 14 settembre 1934. Laureato in Scienze Politiche all'Università degli Studi di Torino il 20 novembre 1958 con lode e dignità di menzione, consegue altresì, presso la stessa Università, la laurea in Giurisprudenza a pieni voti, il successivo 12 luglio 1962.

Una brillante carriera accademica tragicamente interrotta

Gli studi universitari permettono al giovane Quaglino di individuare un interesse preciso – ed una correlata vocazione – per il diritto internazionale. Già dal 1° novembre 1962, immediatamente dopo aver conseguito la laurea in Giurisprudenza, è Assistente volontario alla cattedra di Diritto internazionale della Facoltà di Economia e Commercio dell'Università degli Studi di Torino, accanto ad un grande maestro dell'Ateneo torinese, il Prof. Giorgio Cansacchi di Amelia, che della Facoltà è anche Preside.

Negli anni 1964, 1965 e 1966 frequenta i Corsi di perfezionamento della prestigiosa Académie de Droit international del La Haye. In tale occasione, il giovane studioso ha modo di frequentare assiduamente personaggi della statura di Rolando Quadri, docente del Cours général de droit international public nel 1965, nonché di F.A. Mann, di E. Jimenez de Arechaga, di G. C. Venturini, di M. Lachs, di G. Berlia, di A. Malintoppi, di G. Barile, di R. de Nova, di G. Schwarzenberger, di C.W. Jenks, di F. Rigaux, di L. M. Bentivoglio, dei quali ascolta le lezioni e dai quali trae innumerevoli occasioni di studio e approfondimento. Di Rolando Quadri, Quaglino amava ricordare la stimolante e appassionata conversazione, l'abitudine di discorrere di problemi giuridici con gli allievi, affascinati dalla sua inusuale attitudine a discutere e confutare non solo le tesi altrui, ma anche quelle espresse nei propri scritti anteriori.

Dal 15 febbraio 1966, in seguito a concorso, è Assistente ordinario alla cattedra di Istituzioni di Diritto pubblico della Facoltà di Economia e Commercio dell'Università di Cagliari, divenendo Aiuto dal giugno 1970. Sono, questi, anni di studio appassionato in una sede universitaria accogliente. Il 16 giugno 1972 è trasferito presso la cattedra di Diritto regionale della Facoltà di Giurisprudenza dell'Università degli Studi di Torino. Al contempo, è altresì incaricato dell'insegnamento di Diritto internazionale nella Facoltà di Economia e Commercio dell'Ateneo cagliaritano (a partire dall'anno accademico 1969-70), divenendo poi Professore stabilizzato dal 1973. La medesima Facoltà gli conferisce anche l'incarico dell'insegnamento di Organizzazione internazionale negli anni accademici 1972-73 e 1973-74. Sono, quelli, i primi anni di un'attività di docenza condotta all'insegna della continuità e della passione educativa. Negli stessi anni accademici (1966-67, 1967-68 e 1968-69) è anche docente nei Corsi di Diritto delle Comunità europee organizzati dalle Facoltà di Giurisprudenza e di Economia e Commercio dell'Università di Cagliari, nonché nei Corsi di perfezionamento dell'Istituto Italiano per l'Africa e in quelli della Società Italiana per l'Organizzazione Internazionale (SIOI), Sezione Piemonte.

Manifesta, dunque, nei vasti campi del Diritto internazionale, uno spiccato interesse per le tematiche dell'Organizzazione internazionale e, in questo ambito, per la disciplina internazionalistica più giovane: il diritto delle Comunità europee. Ed è all'insegnamento di questa materia che approda definitivamente a Torino, divenendo Professore incaricato stabilizzato nella Facoltà di Scienze Politiche nell'anno accademico 1975-76, succedendo al Prof. Alfredo Barucchi. Antonio Quaglino si dedica allo studio di tale materia con una notevolissima passione didattica, caratterizzata per il continuo interesse verso nuovi argomenti di diritto delle Comunità europee che soleva discutere con i colleghi per poter perfezionare le proprie lucide lezioni. I suoi numerosi laureati conservano il ricordo dell’estrema disponibilità del Prof. Quaglino, il quale li seguiva con rimarchevole assiduità nella preparazione della tesi di laurea in Diritto delle Comunità europee, appassionandoli all'argomento e aiutandoli pazientemente a limare le pagine faticose, incurante delle molte ore passate a riceverli e a discutere con loro. Molte vocazioni all'affascinante Diritto comunitario, nuova frontiera del Diritto internazionale in Europa, punta avanzata dell'Organizzazione internazionale istituzionalizzata, sono così nate nell'aula del Corso di Quaglino. Per molti anni egli è socio attivo della Società Italiana per l'Organizzazione Internazionale, nonché membro della Association des Auditeurs de l'Académie de Droit international de la Haye e del Centro Italiano per la protezione dei diritti dell'uomo. Consulente della Casa Editrice UTET, è responsabile della sezione di Diritto internazionale della III edizione del Grande Dizionario Enciclopedico, per la quale redige numerose voci.

Nell'anno accademico 1984-85, una lunga e dolorosa malattia consuma progressivamente Antonio Quaglino. Gli amici Alessandro Marazzi, Andrea Comba, Giuseppe Porro, Edoardo Greppi e Raffaella Audino cercano di riempire il vuoto che determina la sua assenza dalle aule universitarie, sperando che una difficile guarigione lo riporti nell’amato mondo dello studio e dell'insegnamento. L'agosto del 1985, tuttavia, spegne ogni speranza. Il cordoglio per la scomparsa di un uomo buono e schivo, di un collega generoso e amabile, di un maestro rigoroso e paterno, accomuna in quei giorni tanti amici e colleghi. Particolarmente apprezzabile è apparsa la decisione del Prof. Andrea Comba e del Consiglio dell'Istituto Universitario di Studi Europei di commemorare – l'8 aprile 1987 – il collega e amico scomparso, e di intitolargli l'aula di lezione, tributo estremo alla umanità e alla professionalità di Antonio Quaglino.

 

I cardini del pensiero di Antonio Quaglino nell’analisi delle relazioni tra Organizzazioni internazionali 

L'attività scientifica di Antonio Quaglino è caratterizzata da un numero limitato di scritti. Grande uomo di studio, ricercatore appassionato, faceva fatica a considerare maturo per la pubblicazione un lavoro scientifico. Un impegno di ricerca puntiglioso, una tendenza ad estendere ed approfondire lo studio di testi e documenti, uniti ad una innata ritrosia, lo portavano a prolungare enormemente il momento dello studio, a dilatare la fase delle prime stesure, sempre assoggettate a puntigliose verifiche, a pazienti limature, riscritture, rielaborazioni parziali o complessive. Questo atteggiamento di grande – e ingiustificata – modestia ha fatto sì che rimanessero ad uno stadio di incompiutezza almeno due monografie, l'una sull'arduo problema del coordinamento fra le Organizzazioni internazionali e l'altra sul Parlamento europeo. Di tali lavori sono rimaste alcune tracce: in un curriculum della metà degli anni Settanta, il Prof. Quaglino definiva il lavoro sul coordinamento quale “monografia in fase di ultimazione”.

Molto interessanti si presentano alcuni lavori di Organizzazione internazionale. Due furono pubblicati negli Annali della Facoltà di Economia e Commercio della Università di Cagliari e uno sulla prestigiosa Rivista di Diritto Internazionale Privato e Processuale, diretta da Mario Giuliano. Il primo di questi tre scritti reca il titolo “La natura giuridica delle relazioni dell'UEO con la NATO e il Consiglio d'Europa (Considerazioni preliminari)”. Già il sommario rivela lo scrupolo dell'Autore ad affrontare il tema con un approccio sistematico rigoroso. Parte, infatti, dal problema della giuridicità delle relazioni tra Organizzazioni internazionali e da quello della giuridicità delle disposizioni che regolano tali relazioni alla luce dei criteri indicati da maestri come Gaetano Morelli e Tomaso Perassi, mettendo poi a confronto le posizioni di autori come Riccardo Monaco, Benedetto Conforti, Rolando Quadri, nonché del Wengler e del Parry. Sulla scorta di questi elementi di valutazione di base, Quaglino affronta il tema centrale del lavoro: la natura giuridica delle relazioni dell'UEO con la NATO e il Consiglio d'Europa. Il fine è accertare se le relazioni considerate siano "di diritto" o "di fatto". La giuridicità internazionale delle disposizioni che regolano queste relazioni è vista sia in base ad un criterio di valutazione formale che in base ad uno sostanziale, nonché in relazione alla assenza di personalità internazionale delle tre Organizzazioni prese in considerazione. La conclusione dell'Autore è nel senso dell'attestazione della giuridicità delle relazioni esaminate, cioè del loro carattere obbligatorio.

Il saggio di Quaglino tocca, dunque, tematiche centrali del diritto internazionale generale e del diritto dell'organizzazione internazionale. In primo luogo, infatti, mira a stabilire se le relazioni esaminate siano o meno rette da norme di diritto internazionale (cioè giuridiche sotto il profilo internazionalistico). L'indagine si dipana sia sul piano formale – cioè con riferimento alla fonte dalla quale promanano, “per accertare se discendano o meno da una delle fonti di produzione normativa operanti nell'ordinamento internazionale” – che su quello sostanziale, “tenendo conto della forza vincolante che esse posseggono, per appurare se influiscano o meno in modo effettivo sulla struttura e sul modo di agire degli enti cui si riferiscono”. Perché si possa concludere nel senso della giuridicità, occorre che entrambe le indagini diano esito positivo, che cioè le disposizioni esaminate risultino “emanate da una fonte di produzione normativa internazionale e, al contempo, risultino dotate della stessa forza vincolante che è tipica delle norme vigenti nell'ambito dell'ordinamento internazionale”. Il secondo approccio è collegato al principio di effettività, cardine del diritto internazionale in generale e determinante ogniqualvolta, nella disciplina internazionalistica, ci si ponga ad affrontare temi connessi con la soggettività degli enti e con la loro vita di relazione. Le due indagini appaiono così teleologicamente connesse.

Tuttavia, l'Autore è altresì consapevole dell'incombere di un possibile problema: quello connesso con gli interrogativi circa la personalità e soggettività giuridica delle Organizzazioni prese in esame. Quaglino nega che le tre Organizzazioni siano dotate “di una individualità tale da potersi inserire quali potenze a sé stanti nella vita di relazione internazionale”. E qui, come in altre parti del suo lavoro, l'Autore segue l'autorevole impostazione offerta in dottrina da uno che ha sempre considerato tra i suoi maestri, Rolando Quadri. Ritiene, cioè, che ciascuna delle tre Organizzazioni svolga “una funzione meramente strumentale di collegamento tra Stati membri”, fornendo loro mezzi e modi per esaminare questioni di interesse comune e al fine di attuare una più intensa collaborazione. Si è, quindi, sul piano degli “strumenti tecnici di cooperazione interstatuale” e non su quello di “un autonomo rilievo in ambito internazionale”. Tali considerazioni portano il Quaglino a concludere che “le attività normative ed esecutive menzionate sono nominalmente attività della NATO, dell'UEO e del Consiglio d'Europa, in quanto sono compiute da organi formalmente di loro pertinenza. In effetti, invece, esse sono attività sociali dei rispettivi gruppi di Stati”. Conseguentemente, la responsabilità fa capo nominalmente alle Organizzazioni, ma effettivamente ricade in capo alle rispettive società di Stati (mentre, al contrario, nelle Organizzazioni personalizzate le attività sono imputate direttamente all'Organizzazione, ente individuale).

Sul punto relativo ai problemi di personalità, soggettività e imputabilità di fatti, Quaglino è cosciente di discostarsi talora dall’autorevole dottrina prevalente, rappresentata da studiosi quali Anzilotti, Morelli e Monaco. Egli, tuttavia, assume sempre posizioni rigorosamente argomentate, e dotate del supporto di dottrina altrettanto autorevole (talora Balladore Pallieri, talora ancora Quadri). Dal punto di vista materiale, l'argomento affrontato rivela una grande freschezza anche a distanza di tempo dalla pubblicazione: non sfugge al lettore l'interesse della tematica, in un periodo (la seconda metà degli anni Novanta) in cui ci si sarebbe posti ancora il problema del coordinamento fra Organizzazioni internazionali dotate di scopi politici (come il Consiglio d'Europa) e militari (come NATO e UEO), e in cui si sarebbe discusso del ruolo delle Organizzazioni regionali per il mantenimento della pace (NATO e UEO nei territori dell'ex-Yugoslavia, per esempio) e nel processo di integrazione europea (UEO e Unione/Comunità europea, dopo il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992).

 

Una lucida e rigorosa analisi dei rapporti tra Consiglio di sicurezza e Organizzazioni regionali nel contesto del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale 

Un secondo scritto di Antonio Quaglino che merita particolare attenzione è intitolato “Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e la legittimazione delle Organizzazioni regionali ad agire per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”, ed è apparso, come il precedente,  negli Annali della Facoltà di Economia e Commercio dell'Università degli Studi di Cagliari. Il punto di partenza è rappresentato dagli artt. 52, 53 e 54 della Carta dell'ONU. L'Autore affronta subito il problema delle condizioni di legittimazione per l'azione delle Organizzazioni regionali, e perviene rapidamente ad attribuire un ruolo determinante e ineludibile al Consiglio di Sicurezza. È con un atto formale di questo – una decisione – che la soluzione pacifica di una controversia è rimessa all'Organizzazione regionale, così come l'eventuale autorizzazione ad un'azione coercitiva o la richiesta di un intervento sotto la direzione del Consiglio stesso.

L'analisi della prassi conduce l’Autore ad una conferma di questa impostazione. Un'accurata analisi del dato normativo è infatti accompagnata dall'esame della prassi dell'ONU e di Organizzazioni regionali come quella dell'Unità Africana e della Lega Araba, nonché dal confronto con la dottrina più rilevante. Circa il rapporto tra la portata dell'art. 103 e gli Statuti delle Organizzazioni regionali, Quaglino si schiera nettamente a favore della prevalenza degli obblighi derivanti dalla Carta di San Francisco, superando altresì le obiezioni circa il valore meramente politico degli impegni assunti dagli Stati in virtù degli artt. 1 e 2 della Carta stessa. Ritenendo, tuttavia, caduta per desuetudine l'ultima parte dell'art. 52(1) della Carta (relativamente all'obbligo di conformità delle decisioni delle Organizzazioni regionali ai fini e ai principi delle Nazioni Unite), l’Autore perviene a concludere nel senso della piena validità – anche sostanziale – delle decisioni con le quali il Consiglio di Sicurezza ha legittimato la Lega Araba e l'Organizzazione dell'Unità Africana a trattare, rispettivamente, la questione libanese e la questione congolese.

La tesi della abrogazione della norma citata non si pone in contrasto né con l'affermata validità assoluta del principio della prevalenza degli obblighi dello Statuto stabilita nell'art. 103, né con l'efficacia e funzionalità di un sistema di sicurezza "decentrato" poggiante sull'azione delle Organizzazioni regionali. Ad opinione del Quaglino, infatti, “ciò che conta è che l'azione svolta dall'organizzazione legittimata abbia contenuto non difforme da quella che avrebbe posto in essere l'Organizzazione delle Nazioni Unite e non porti a risultati diversi da quelli che l'organizzazione stessa avrebbe raggiunto. Questo in quanto l'attività dell'organizzazione regionale legittimata è sostitutiva dell'attività dell'ONU”. Ecco allora che Quaglino approda ad un risultato che potremmo definire pragmatico: “[i]n definitiva, dunque, non importa che vi sia tra organizzazione regionale ed Organizzazione delle Nazioni Unite una conformità di carattere astratto o generico quale è appunto quella postulata dall'art. 52(1) ultima parte; importa invece che vi sia, fra l'una e l'altra organizzazione, una conformità di carattere pratico, vale a dire una conformità funzionale”.

Anche questo scritto di Antonio Quaglino affronta, dunque, un tema di rilievo notevole per gli anni travagliati che coincideranno con il cinquantenario dell'Organizzazione delle Nazioni Unite. Ampio fu infatti il dibattito, negli anni 1994 e 1995, sul ruolo delle Organizzazioni regionali (in particolare, la NATO) in rapporto alle finalità di peace-keeping assegnate alle Nazioni Unite. Temi quali la gestione diretta di operazioni coercitive da parte dell'ONU o il loro conferimento a Organizzazioni regionali in forza di un mandato diretto, oppure ancora la delega a singoli Stati e/o Organizzazioni regionali, hanno occupato un'ampia parte della dottrina internazionalistica di quegli anni.

 

La successiva produzione scientifica 

Nel 1972 vede la luce il saggio “La F.A.O. e la giurisdizione italiana”, apparso sulla Rivista di Diritto Internazionale Privato e Processuale del 1972. È uno scritto ampio e profondo, rigoroso nell'argomentazione, che affronta il delicato problema della immunità delle Organizzazioni intergovernative dalla giurisdizione dello Stato in cui hanno la sede. Occasione dello scritto è la prima sentenza di un tribunale statale chiamato a pronunciarsi su una questione di immunità giurisdizionale concernente la FAO. Se l'Autore si riconosce in sintonia con la sostanza della sentenza, la quale ha riconosciuto l’immunità della FAO rispetto alla giurisdizione italiana, egli prende tuttavia le distanze dalla formulazione. Più precisamente, Quaglino discute la circostanza per cui, nella sentenza, il Pretore di Roma si riferisce alla FAO come “unione internazionale, unione i cui organi esplicano attività che sono valutate dall'ordinamento internazionale o entità di carattere istituzionale”. In altre parole, l'Autore ritiene che prevalga – nella sentenza – un generico riferimento ad una “unione istituzionale di Stati, una entità di natura sociale”. Prendendo le mosse dall'atto costitutivo, l'Autore sottolinea come la FAO si identifichi come “una struttura organizzatoria, una organizzazione in senso tecnico, cioè, di cui gli organi e le posizioni giuridiche menzionate costituiscono, rispettivamente, la componente organica e la componente interindividuale”. Il Quaglino giunge così a rilevare che se ci si fosse voluti esprimere in termini rigorosamente tecnici, “non si sarebbe dovuto parlare di immunità giurisdizionale della FAO tout court, ma di immunità giurisdizionale dell'ente internazionale di cui la FAO costituisce la struttura organizzatoria”.

Il medesimo saggio affronta il problema della pretesa priorità dei principi par in parem non habet iurisdictionem e princeps in alterius territorio privatus rispetto all'art. VIII del Trattato di Washington (l'accordo di sede tra la FAO e l'Italia), sostenendo la rilevanza meramente materiale dei due principi e la loro conseguente incommensurabilità rispetto alle questioni concernenti l'immunità giurisdizionale degli enti internazionali. I due principi, citati nella sentenza, non sono –  a parere del Quaglino – applicabili in quanto “detti principi e le questioni di immunità giurisdizionale non sono tra loro commensurabili”. Principi disciplinatori e questioni da regolare stanno, nell’impostazione seguita dal Quaglino, su piani differenti, e trovano ragion d'essere e collocazione logica in ambiti diversi. Mentre le questioni di immunità hanno rilevanza squisitamente giuridica, i due principi presi in esame hanno rilevanza meramente materiale, non appartenendo né all'ordinamento statale italiano, né a quello internazionale generale né, infine, agli ordinamenti internazionali speciali delle unioni di Stati. I due principi scaturiscono così da una prassi giurisprudenziale, senza poter peraltro assurgere a dignità di norma giuridica.

Il punto di arrivo è così il riconoscimento della immunità – fondata allora sul dettato dell'art. VIII del Trattato di Washington – nella sua accezione più ampia, disancorata dalla tradizionale distinzione tra attività di rilievo pubblicistico e attività iure privatorum, con l'estensione della copertura anche ad ipotesi in cui le attività oggetto di controversia hanno sicuramente natura privatistica. La conclusione è nel senso della riaffermazione della priorità della utilizzazione dell'art. VIII sul ricorso a pretesi principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato italiano. Anche questo studio offre una conferma dell'elevato profilo della figura del Quaglino ricercatore, studioso votato all'analisi accurata, al solido fondamento di tutte le affermazioni, anche quelle apparentemente minori.

Infine, un ultimo lavoro appare meritevole di un cenno. Intitolato “La politica mediterranea della C.E.E. (profili storico-giuridici)”, consiste in un opuscolo di 37 pagine pubblicato dall'AEDE (Association Européenne des Enseignants), nel 1981. Si tratta di un lavoro più “leggero”, se comparato con i tre precedentemente richiamati. Tuttavia, esso costituisce una pregevole sintesi degli aspetti storici, politici e istituzionali delle relazioni tra la Comunità europea e gli Stati che si affacciano sul Mediterraneo. Mentre gli scritti precedenti mostrano il profilo netto del Quaglino giurista, questo lavoro evidenzia il coesistente interesse dello studioso per quei fenomeni che presentano elementi di interdisciplinarità. Storia, politica, economia e diritto convivono nell'ambito dei rapporti tra la Comunità europea e i suoi vicini mediterranei, ed emergono nel lavoro di Quaglino in un insieme armonico. E l'Autore appare nella sua luce di uomo di cultura, di solide letture, con un bagaglio di idee e di riflessioni che proietta una lunga e serena ombra dietro ad ogni pagina.

  

Principali opere  

Volumi

con A. Barucchi (a cura di), Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea, Torino, Giappichelli, 1982.

La politica mediterranea della C.E.E. (profili storico-giuridici), Torino, AEDE, 1981.

 

Saggi e articoli in periodici

“La natura giuridica delle relazioni dell'UEO con la NATO e il Consiglio d'Europa (Considerazioni preliminari)”, in Annali della Facoltà di Economia e Commercio dell'Università degli Studi di Cagliari, a.a. 1965-66 e 1966-67.

“Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e la legittimazione delle Organizzazioni regionali ad agire per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”, in Annali della Facoltà di Economia e Commercio dell'Università degli Studi di Cagliari, a.a. 1967-68 e 1968-69.

“La F.A.O. e la giurisdizione italiana”, in Rivista di Diritto Internazionale Privato e Processuale, 1972.

 

Bibliografia essenziale

E. Greppi, A. Marazzi e G. Porro, “Antonio Quaglino”, in G. M. Bravo e L. Sciolla (a cura di), Un’eredità intellettuale: Maestri e allievi della Facoltà di Scienze Politiche di Torino, Antella-Firenze, Passigli Editori, 1997, p. 37 et seq.

A. Comba e G. M. Bravo, “Testimonianza: Antonio Quaglino”, in G. M. Bravo e L. Sciolla (a cura di), Un’eredità intellettuale: Maestri e allievi della Facoltà di Scienze Politiche di Torino, Antella-Firenze, Passigli Editori, 1997, p. 237 et seq.